Een waterschap voor datastromen


Bijna al ons gedrag creëert digitale sporen: je verplaatsen, boodschappen doen, uitgaan. De data die we produceren komen bij een beperkt aantal bedrijven terecht, die er hun voordeel mee doen. Dat geeft deze bedrijven veel macht: economisch, sociaal en politiek. Hoe kunnen we er voor zorgen dat die macht beperkt en onder controle blijft? En liever nog, hoe kunnen we er voor zorgen dat we zelf voordeel behalen met onze eigen data?

Online platforms

Voor de dominante bedrijven op internet wordt vaak de term online platform, of kortweg platform gebruikt. Voor een toelichting op de term wordt meestal verwezen naar sociale media als Facebook en Twitter. Een platform is echter een bredere term die ook verwijst naar partijen als Amazon en Airbnb, maar ook naar bijvoorbeeld Peerby en Gebiedonline.nl. De definitie die ik hanteer is daarom: Een online platform is de digitale infrastructuur en het bijbehorende verdienmodel waarmee productie en uitwisseling van informatie tussen burgers en bedrijven wordt mogelijk gemaakt en georganiseerd.

Het verdienmodel van de dominante online platforms is commercieel en gebaseerd op inkomsten uit advertenties en de exploitatie van de data die direct en indirect voortkomen uit het gebruik van het platform. Dat neemt niet weg dat er ook non-profit verdienmodellen of publieke platforms mogelijk zijn. Die spelen op het internet echter een marginale rol. Het zijn commerciële private partijen die op het internet de dienst uitmaken.

Platforms worden marktmachten

Online platforms verzamelen onze data, deels ongevraagd, deels via gratis of goedkope online diensten. Daarmee hebben ze invloed op onze privacy, op onze onderlinge communicatie, op onze informatievoorziening en transformeren ze sectoren waar ze actief zijn op basis van nieuwe, commercieel gedreven modellen. Facebook is een bepalende factor voor onze nieuwvoorziening, Airbnb is een bepalende factor voor toerisme, Uber is een bepalende factor voor openbaar vervoer.

De platforms zijn ook een belangrijke economische factor geworden, niet alleen door hun omzet, maar ook door hun data gedreven verdienmodellen. De grote internetbedrijven bieden zelf digitale diensten aan via hun platforms, maar bieden met hun platforms ook een kanaal dat door andere aanbieders van diensten gebruikt kan worden. Het kanaal wordt aantrekkelijk gemaakt voor gebruikers door gratis of goedkope content, gemakkelijke en geïntegreerde diensten (agenda’s en navigatie, kopen en bezorging) en gebruikersgemak. Dergelijke platforms werken vaak volgens het winner-takes-all principe: degene die de meeste gebruikers trekt dwingt andere partijen van hetzelfde kanaal gebruik te maken om ook hun klanten te kunnen bereiken. Eerst gebeurt dat gratis of tegen lage kosten, later gaan de tarieven voor het gebruik van het kanaal omhoog. Daarmee wordt het platform nog weer groter en kapitaalkrachtiger, tot het bijna onmogelijk is nog een alternatief kanaal te starten of te onderhouden.

In democratische landen binden wetten en regels het economisch en sociale verkeer aan democratisch vastgestelde publieke normen. Die regels kunnen echter niet zomaar worden vertaald naar de online wereld. Overheden zijn nog zoekend naar passende regulering. De Europese privacywetgeving is daar een goed voorbeeld van. Veel is echter nog onduidelijk. Het is een winkel niet toegestaan al je handelingen in de winkel te registreren, te koppelen aan je identificatie bij de kassa en daarna te verkopen aan derden. Ook niet als er naast de ingang een bordje hangt waarop in kleine letters staat dat je door het betreden van de winkel hiermee akkoord gaat. Dat is echter wel wat er gebeurt als je gebruik maakt van de belangrijkste online platforms, sterker nog, het is de basis van hun verdienmodel. De eerste stappen voor de bescherming van persoonlijke data zijn gezet, maar er is nog een lange weg te gaan.

De succesvolle online platforms hebben grote invloed op onze samenleving en zijn (of worden) markmachten die eerlijke concurrentie in de weg staan. Overheden zoeken nog naar de juiste middelen om dit te beteugelen.

Samenvattend: Online platforms bieden veel gebruikte en goedkope online diensten waarmee nieuwe markten worden gecreëerd gebaseerd op het verzamelen van data van gebruikers. Markten gebaseerd op dataverzameling neigen naar monopolie vorming en machtsconcentratie. De grote online platforms die zo ontstaan moeten gestuurd worden om hun negatieve sociale en economische gevolgen te beperken. In schema:

In het vervolg van dit artikel ga ik in op vier perspectieven die er zijn voor de beheersing van de online platforms:

  1. Mededinging (vooral gericht op economische gevolgen)
  2. Regulering (gericht op economische en sociale gevolgen)
  3. Sturen op waarden (vooral gericht op sociale gevolgen)
  4. Tegenkracht (gericht op economische en sociale gevolgen)

I. Beheersing platforms door mededingingsrecht
Het beheersen van online platforms met behulp van mededingingswetgeving kent twee hoofdvormen:

  1. Splitsen (maak ze klein)
  2. Marktregulering (hou ze groot)

Hieronder een toelichting op deze beide vormen van beheersing.

Splitsen

Mededingingswetgeving moet worden gebruikt om te voorkomen dat online platforms te groot worden, teveel macht krijgen over leveranciers, concurrenten en klanten en eigenaar zijn van teveel data. Je kunt er met wetgeving voor zorgen dat technologie bedrijven klein genoeg blijven of desnoods gesplitst worden. Overheden moeten zo voldoende tegenmacht kunnen uitoefenen om democratische belangen te kunnen verdedigen.

Deze klassieke aanpak heeft begin vorige eeuw in de VS gezorgd voor voldoende concurrentie op de spoorwegen, in de olie industrie en in de telefonie. Het zijn sectoren waar schaalgrootte een bepalende factor is voor efficiency en zonder regulering leidt dat tot een beperkt aantal aanbieders die de markt verdelen. Er is dan geen eerlijke concurrentie meer die de consument beschermt.

Het is de vraag of deze aanpak zou werken voor de huidige online platforms of dat deze aanpak zelfs maar toepasbaar is. De platforms ontlenen hun waarde juist aan hun generieke, infrastructurele diensten en de data die ze daarmee verzamelen. Sociale media zijn afhankelijk van hun algemene toegankelijkheid en platforms voor verkeersdiensten als Google Maps kunnen met 10% van de verkeersdeelnemers minder goede voorspellingen doen die gaan over 100% van de verkeersdeelnemers.

Marktregulering

Je kunt er ook voor kiezen de technologie platforms groot te houden, vooral vanwege de efficiency voordelen die dit biedt, of in termen van data platforms: hoe meer data beschikbaar zijn, hoe beter dienstverlening kan worden ingericht. Laat online platforms vooral groot zijn en over veel data beschikken, dat is efficiënt en maakt goedkope diensten aan de consumenten mogelijk. Grote hoeveelheden data in één hand bevordert de ontwikkeling van Artificial intelligence en dat vormt een belangrijke toekomstige productiefactor. De markten van die databedrijven moeten dan wel gereguleerd worden om te zorgen dat de belangen van burgers gewaarborgd blijven.

Mededingingswetgeving moet er voor zorgen dat er open en eerlijke markten zijn, waar concurrentie mogelijk is, consumenten keuzen hebben en worden beschermd tegen misleiding. Het reguleren van de markten van online platforms door overheden en toezichthouders op basis van mededingingswetgeving is niet eenvoudig. Dat heeft te maken met een aantal beperkingen. Een eerste beperking wordt gevormd door de focus van de bestaande mededingingswetgeving. Een tweede beperking is het ontbreken van instrumenten die passen bij de specifieke mechanismen volgens welke de platforms werken. Een derde beperking is dat platforms zich vaak onttrekken aan de regelgeving van de branche waarin ze opereren. Bijzonder illustratief in dit verband is het artikel Amazon’s antitrust paradox van Lina M. Khan:

https://www.yalelawjournal.org/note/amazons-antitrust-paradox

Focus mededingingswetgeving

De huidige wetgeving is er op gericht consumenten te beschermen op een vrije markt, maar die bescherming richt zich bijna uitsluitend op marktaandelen en prijzen als concurrentiemechanismen: Wanneer bedrijven te hoge prijzen kunnen rekenen doordat er te weinig concurrentie is, moet de consument hiertegen worden beschermd. Het tijdelijk berekenen van prijzen onder de kostprijs om concurrenten uit de markt te drukken (dumping) is hier een speciale variant op: na een korte periode gaan de prijzen immers alsnog omhoog.

De grote internetbedrijven passen echter niet in dit schema: Ze bieden vaak diensten die niet met geld hoeven te worden betaald, maar met ongrijpbare grootheden als persoonlijke data of aandacht die gekoppeld kan worden aan content van derden. Een andere manier voor internetbedrijven om zich aan mededingingsrecht te onttrekken is om inkomsten uit de ene markt te gebruiken voor een enorme investeringskracht in andere markten. Diezelfde investeringskracht, ook gevoed door externe investeerders, maakt het mogelijk prijsverhogingen op basis van marktmacht lang uit te stellen.

Voor platforms als Airbnb, Uber en Amazon is in eerste instantie groei belangrijker dan winst. Met lage prijzen en persoonlijke service wordt een markt veroverd, worden concurrenten overgenomen en worden klantendata verzameld. Platform bedrijven schrikken er ook niet voor terug om zich te manifesteren in heel andere branches die de mogelijkheid bieden om data te exploiteren of integratievoordelen te behalen. Zo ontwikkelt Uber zelfrijdende auto’s en exploiteert Amazon cloud infrastructuur. Het concept is haalbaar omdat er voldoende investeerders in geloven en er voor langere tijd aanloopverliezen kunnen worden geleden.

Mechanismen van platforms

Een tweede beperking is dat de mechanismen waarmee de platforms geld verdienen en concurreren onduidelijk zijn en zich onttrekken aan bestaande wetgeving. Er zijn geen passende instrumenten om datamonopolies aan te pakken of om concurrentievoordeel uit macht over data zelfs maar te herkennen.

Het mededingingsprobleem met platforms gaat verder dan de klassieke situatie van een monopolist met een groot marktaandeel. Platforms vormen grotendeels hun eigen markt en deelname vergroot de afhankelijkheid van het platform. Gebruik je een fitness app, dan betaal je met je gebruiksgegevens. Die data worden niet alleen gebruikt voor diensten van de aanbieder, maar ook om te zorgen dat je maximaal gebruik maakt van die diensten. Of, via advertenties, van de diensten van andere bedrijven. Het is daarmee een markt waarbij je als klant ernstig in het nadeel bent: het is een markt waarbij je tevoren je boodschappenlijstje moet inleveren en laten zien wat je in je portemonnee hebt. Sterker nog: de aanbieder bepaalt met data analyse je behoeften die vooraf gaan aan een boodschappenlijstje en stelt je voor wat je zou moeten kopen. Het is het ultieme business model voor veel investeerders: het platform als poppenkast met de klant als marionet van de aanbieder.

Maar ook andere bedrijven die diensten willen aanbieden aan dezelfde klanten zijn niet veel beter af: ze moeten de gewenste data kopen en/of toegang tot het platform kopen, al dan niet via een appstore. De platforms zijn de noodzakelijke intermediair naar de klanten. Het gebruik ervan biedt het platform weer waardevolle data om de business van gebruikende bedrijven weg te concurreren als die interessant is.

Platforms kunnen op die manier de markt vergaand beïnvloeden zonder dat ze op klassieke wijze doen aan het vergroten van hun marktaandeel door concurrenten met een lagere prijs voor vergelijkbare producten van de markt te drukken.

Platforms onttrekken zich aan regelgeving branches

Een derde beperking is dat de platforms zich niet gehouden achten aan de bestaande wetgeving voor de sectoren waarin zij hun diensten verlenen. Ze presenteren zich als bedrijven die software produceren en exploiteren. Uber ontkent een vervoersbedrijf te zijn, Facebook ontkent een nieuwsorganisatie te zijn, Airbnb ontkent een hotelorganisatie te zijn. Daarmee vinden deze bedrijven dat de regelgeving voor deze branches niet op hen van toepassing zijn.

De genoemde beperkingen betekenen dat mededingingsautoriteiten platforms maar weinig in de weg leggen bij het creëren van hun datamonopolies en hun constante stroom van overnames. Als dat laatste al gebeurt leidt dat steevast tot lange juridische procedures met een ongewisse uitkomt. Er zijn meer regels nodig die toegesneden zijn op het model en de werkwijze van platforms. Dat geeft veel meer invloed met minder moeite.

Het mededingingsrecht, wil het effectief zijn in de bescherming van burgers, zal ook in de online economie moeten zorgen voor zaken als: toegang tot markten voor  nieuwe toetreders, tegengaan van oneerlijke vermenging van belangen, gecontroleerde opslag en gebruik van data of voldoende onderhandelingsmacht bij afnemers van online diensten. Dit vraagt om het intensief volgen van de online dienstverlening en voortdurende vernieuwing van de maatregelen die nodig zijn om open en eerlijke concurrentie af te dwingen.

II. Beheersing van platforms door reguleren

Er kunnen 2 hoofdvormen van regulering worden onderscheiden:

  1. Reguleren van de platforms als publieke voorzieningen
  2. Reguleren van de platforms als kritische infrastructuur

Op beide vormen van regulering volgt hier een toelichting.

Reguleren als een publieke voorziening

Wet- en regelgeving gericht op publieke voorzieningen baseert zich op het uitgangspunt dat sommige diensten voor iedereen beschikbaar zouden moeten zijn tegen transparante en redelijke kosten. Het gaat daarbij typisch om diensten die een grote schaal vereisen. Als die diensten aan de markt worden overgelaten ontstaan er vanzelf monopolies of oligopolies die een eerlijke marktwerking tegengaan.

Reguleren van (delen van) de platform bedrijven als publieke voorziening is vanuit het perspectief van een democratische samenleving een logische en verstandige aanpak. Hetzelfde is ooit gebeurd met voorzieningen als wegen, spoorwegen, telecommunicatie netwerken, havens, de energievoorziening enz. Het zijn voorzieningen die collectieve diensten leveren die voor iedereen vrij toegankelijk dienen te zijn, zonder discriminerende beperkingen. Hetzelfde geldt voor voorzieningen van platformbedrijven: het gaat om openbaar vervoer, distributiediensten en diensten als uitwisseling van digitale informatie. In de kern is dat evenzeer een publieke voorziening als de post dat is in de fysieke wereld.

Regulering van private bedrijven die publieke voorzieningen bieden kan bijvoorbeeld plaatsvinden door het afdwingen van collectieve en gelijke diensten en prijzen, het stellen van beperkingen aan tarieven of het verplichten van investeringen.

Een interessant vraagstuk is de pluriformiteit van de informatievoorziening. Bij publieke omroepen wordt hierop gestuurd door te beoordelen wat wordt uitgezonden. Bij online platforms zou het gaan om sturing  op de uitkomsten van hun algoritmen. De online platforms presenteren zich als neutrale doorgiftekanalen van berichten van gebruikers, maar dat is onjuist, hun algoritmen selecteren voortdurend basis van de hoogste kans op aandacht. Aanknopingspunten voor het bevorderen van een pluriforme informatievoorziening zouden kunnen zijn:

  • De aansprakelijkheid voor het actief verspreiden van berichten of beelden die strafbaar zijn. Het zou online platforms dwingen tot veel meer controle in plaats van de beperkte toets die nu plaatsvindt. Nog een stap verder zou zijn om adverteren in combinatie met strafbare content strafbaar te maken. Dit is sturing die op korte termijn zou kunnen plaatsvinden.
  • Een eis die stelt dat een bepaald percentage van getoonde berichten afkomstig moet zijn uit verifieerbare bronnen en dat de overige berichten als onverifieerbaar herkenbaar zijn.

Tegenover deze regulering staat dat bedrijven die publieke voorzieningen bieden gemakkelijk aan kapitaal kunnen komen voor hun investeringen en een min of meer gegarandeerde afzet hebben.

Reguleren als kritische infrastructuur

Reguleren als publieke voorziening is de aanpak met de meeste overheidsinvloed. Een variant met minder regulering is die waarbij bepaalde vormen van online dienstverlening worden beschouwd als kritische infrastructuur. Van kritische infrastructuur is sprake wanneer uitval van bepaalde voorzieningen zou zorgen voor maatschappelijke ontwrichting. Het gaat om voorzieningen als transport, energie, drinkwater, betalingsverkeer en dergelijke. Er zijn vaak maar een beperkt aantal exploitanten van kritische infrastructuur omdat versnippering inefficiënt is. Voor bedrijven die kritische infrastructuur exploiteren geldt dat zij concurrenten geen toegang mogen ontzeggen tot betreffende voorzieningen. Dat is vergelijkbaar met KPN die de telecominfrastructuur beheert, maar daarop wel concurrenten moet toelaten. De infrastructuur voor online dataverkeer komt er zeker voor in aanmerking te worden behandeld als kritische infrastructuur. Voor elektronische marktplaatsen kan dat er voor zorgen dat de aanbieders van die markten vrije toegang moeten bieden voor aanbod van alle partijen. Er moet tevens een verbod gelden op het gebruik van de data die het gebruik door derden genereert voor eigen gewin.

Zo’n kritische infrastructuur aanpak is ook mogelijk voor faciliteiten als logistieke diensten of cloud services. Ingewikkelder ligt dat bij sociale media. Het zou het verdienmodel van een platform als Facebook aantasten als ook concurrenten via het platform content in combinatie met advertenties zouden moeten kunnen aanbieden. Hier liggen de meer algemene antimededingingsmaatregelen voor de hand.

III. Beheersing van platforms door sturen op maatschappelijke waarden

De beheersing van platforms met wetgeving en regulering richt zich op het generiek verbieden van bepaalde handelswijzen. Beheersing kan ook plaatsvinden doordat overheden en organisaties bepaalde maatschappelijke waarden in het handelen van online platforms proberen te brengen. Daar zijn heel verschillende sturingsmiddelen voor beschikbaar.

Een krachtig middel in de sturing van platforms is de eis dat de algoritmen die bedrijven hanteren als ze met persoonlijke data omgaan open zijn. Stapsgewijs kunnen overheden er voor zorgen dat voor persoonlijke data alleen nog gewerkt met open data, open algoritmen en open soft- en hardware. De eerste stap is dat voor iedere opdracht die een overheid verleent aan een data verwerkend bedrijf overeengekomen wordt dat data eigendom blijven van burgers en/of dat collectieve data beschikbaar komen voor publiek gebruik.

Hier is gelijk een tweede middel zichtbaar: de overheid kan behalve regulering ook werken met het toekennen van vergunningen of rechten. Hiermee kunnen meer specifieke en positief geformuleerde eisen opgelegd worden aan platforms. Zo kan van vervoerplatforms geëist worden dat ze een minimum uurtarief hanteren of een bepaald percentage (ex)uitkeringsgerechtigden voor zich laten rijden. Van platforms voor woningverhuur kunnen maxima aan het volume verhuur per wijk worden geëist. Hetzelfde middel kan ook worden ingezet om te zorgen dat er geen monopolies ontstaan: Een distributiecentrum mag zich alleen vestigen als het maar een bepaald marktaandeel bedient.

Behalve in het uitgeven van vergunningen en rechten kunnen overheden ook in eigen aanbestedingen specifieke eisen opnemen die maatschappelijke waarden vertegenwoordigen.

Overheden en maatschappelijke organisaties kunnen ook direct alternatieven voor grote online platforms bevorderen. Daarvoor kunnen middelen worden ingezet als startsubsidies, zachte leningen en stimuleringsmaatregelen als dat een bepaald percentage van datadiensten geleverd moet worden door lokale organisaties. Een heel eenvoudig middel in dit verband zijn de keuzen voor platforms waarvan overheden zelf gebruik maken voor diensten als communicatie met burgers. Er zijn alternatieven voor Facebook, Whatsapp of Nextdoor.

IV. Beheersen van platforms door het bieden van tegenkracht

Behalve wetgeving, regulering en sturing via vergunningen kunnen marktpartijen ook worden beheerst door het organiseren van tegenkrachten. Traditioneel zijn er in een markteconomie drie tegenkrachten: vakbonden, consumentenorganisaties en overheden. De beperkingen bij de tegenkracht van overheden zijn eerder in dit artikel aan de orde gekomen. De tegenkracht van vakbonden is op dit moment sterk geërodeerd en de tegenkracht van consumentenorganisaties in het digitaal domein is nooit goed van de grond gekomen.

Ik zou daarom een vierde vorm van tegenkracht willen promoten: een datacoöperatie van burgers. Op verschillende gebieden beginnen burgers elkaar te vinden in  het gemeenschappelijk exploiteren van investeringen, zoals bij energiecoöperaties of het gemeenschappelijk aanbieden van diensten, zoals bij zorgcoöperaties. Het gemeenschappelijk exploiteren van persoonlijke data is hierin een logische volgende stap. Iedereen die digitaal actief is produceert data, er is alleen geen organisatorisch verband dat er voor kan zorgen dat deze data alleen met toestemming van de betrokken burgers en waar mogelijk tegen een vergoeding gebruikt mogen worden. Persoonlijke data zijn goed te beschouwen als een common: weliswaar worden ze individueel geproduceerd, maar ze zijn alleen iets waard door gemeenschappelijk gebruik. Dat zou bij uitstek coöperatief georganiseerd kunnen worden, zoals dat in het verleden is gebeurd met gemeenschappelijk land (de meenten) en met water.

Zoals er ooit waterschappen zijn ontstaan om de gevaren van water te beteugelen en een verantwoord gebruik ervan mogelijk te maken is er een dataschap nodig om persoonlijke data collectief te beheren. Waterschappen zijn er voor ingericht om gemeenschappelijke middelen op democratische wijze te beheren en te exploiteren. Data van burgers vragen om een vergelijkbare organisatie. Een dergelijk dataschap zou kunnen uitgroeien tot de belangrijkste tegenkracht van monopolistische online platformen.

 

Leave a comment

Your e-mail address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.